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Transparência no Licenciamento Ambiental: instrumento de gestão sobre o meio ambiente ou legalização da “passagem da boiada”?

MYRNA LANDIM, especial para Mangue Jornalismo

Por que precisamos de licenciamento ambiental?

Os povos tradicionais não precisavam de licenciamento ambiental. Sua cultura evoluiu a partir do conhecimento da natureza e dinâmica dos meios em que viviam. Desse modo, ações desastrosas ou inadequadas sobre o ambiente tinham consequências negativas para todo o grupo e não eram, por isso, repetidas ou estimuladas.

Entretanto, o desenvolvimento tecnológico das sociedades modernas e industrializadas nos deu a capacidade de alterar rápida, drástica e, muitas vezes, irremediavelmente o meio em que vivemos. Infelizmente, isso também passou a ilusão de que podemos contornar todas as possíveis limitações que o meio ambiente nos imponha, como se não houvesse limites para a engenhosidade humana.

Por exemplo, não há água suficiente para a ocupação humana em uma região? Construímos canais e projetos de irrigação! Queremos expandir a ocupação imobiliária para municípios litorâneos? Propomos a construção de pontes na região estuarina próxima à foz dos rios (ambientes naturalmente dinâmicos e geologicamente instáveis)! Os prédios na orla estão sombreando as praias adjacentes? Aterramos as praias, “alargando-as”, com areia retirada de outras regiões.

Isso tudo é, em parte, verdade. Em parte, porque nessa “equação” falta calcular os custos envolvidos nessas intervenções. Nestes, deve-se considerar não somente os financeiros diretamente relativos aos empreendimentos, mas também os decorrentes, posteriormente, das obras necessárias para corrigir, mitigar ou compensar os problemas socioambientais por elas ocasionados. Isso sem contar os danos, econômicos e emocionais, às comunidades por eles afetadas.

Um triste e real exemplo disso, para os moradores de Aracaju, é o processo de ocupação da Coroa do Meio, na qual os manguezais foram destruídos e aterrados para a exploração imobiliária.

Alguém ganhou muito com isso, vendendo terrenos e construindo casas, por exemplo. No entanto, com o aumento da erosão na região após a eliminação dos manguezais, muitos perderam muito. Perderam suas casas e economias. O poder público perde, ainda hoje, gastando muito dinheiro para a construção e manutenção de “molhes” (blocos de granito na beira do rio) para combater a erosão. Dinheiro esse que deixa de ser destinado à saúde, educação e segurança, dentre as áreas de competência da administração pública.

Por isso, é importante que seja quantificado o prejuízo aos cofres públicos causados pelas consequências desastrosas de projetos licenciados, mas que não seguiram criteriosamente a legislação ambiental, particularmente no tocante aos princípios da prevenção e da precaução. Creio que isso deveria ser uma atribuição permanente dos tribunais de contas, federal e estaduais, com ampla divulgação dos seus resultados.

Enrocamentos na Coroa do Meio visando controlar a erosão na cidade de Aracaju (Foto Arquivo)

Prevenção e precaução (ou, “prevenir é melhor do que remediar”!)

No Direito Ambiental são basilares os princípios da prevenção e da precaução. O da prevenção “aplica-se a impactos ambientais já conhecidos e dos quais se possa, com segurança, estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que seja suficiente para a identificação dos impactos futuros mais prováveis”[1].

É nele que se baseia a solicitação de estudos prévios de impacto ambiental nos processos de licenciamento ambiental, “de forma a evitar e, especialmente, minimizar e mitigar os danos que uma determinada atividade causaria ao meio ambiente, caso não fosse submetida ao licenciamento ambiental”.

Embora possa haver ainda alguma confusão entre prevenção e precaução, a Declaração do Rio de Janeiro sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) vai além e considera que, “de modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental” (Princípio 15).

Ou seja, na incerteza sobre as consequências negativas de empreendimentos com impacto potencial ao meio ambiente, a ausência de evidência (de risco) não dever ser considerada igual à evidência de ausência (de riscos). Parafraseando o princípio jurídico In dubio pro reo (na dúvida, a favor do réu), poderíamos afirmar que In dubio pro natura[2].

Como diriam nossas avós, “cautela e caldo de galinha não fazem mal a ninguém”.

Licenciamento ambiental é lei!

Um dos instrumentos mais importantes para a gestão ambiental é o licenciamento ambiental. Este é parte da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981), sendo considerado um dos seus instrumentos.

O artigo 10 dessa lei federal é claro: “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental” (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011).

O fato é que existe uma extensa e profunda base legal que rege o tema (sugiro a leitura das resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) relativas ao tema. O importante é ressaltar que, se o desconhecimento da lei não é desculpa para o cometimento de crimes (Art. 21 do Código Penal), isso deve valer para todos, não só para a população, mas, e principalmente (“o exemplo vem de cima”?) para os governantes eleitos por nós!

Por isso é tão importante conhecermos a base legal relativa à gestão ambiental e, em particular, tema deste artigo, o licenciamento ambiental, a fim de assegurar que a proteção garantida em lei ao “meio ambiente equilibrado” seja efetivamente realidade e não só um apanhado de “palavras bonitas” da Constituição, mas sem valor prático.

Dessa forma, não só estaremos defendendo o “meio ambiente equilibrado” para “as presentes e as futuras gerações”, mas também os cofres públicos, protegendo-os de gastos desnecessários com obras temerárias e de ações (inclusive judiciais!) extremamente dispendiosas para corrigir ou minimizar suas consequências indesejáveis.

Existe uma ampla e densa legislação ambiental no Brasil (Foto Pixabay)


“Com grandes poderes, vem grandes responsabilidades”

Recentemente foram divulgadas em Sergipe notícias sobre uma investigação conduzida pela Polícia Civil a respeito de um suposto envolvimento irregular entre funcionários de um órgão ambiental estadual e uma profissional atuando na elaboração de estudos ambientais. Independentemente da veracidade desta notícia, não é difícil supor que pressões desse tipo possam estar efetivamente ocorrendo.

É importante ressaltar que condutas desse tipo são consideradas crimes contra a administração ambiental, pela Lei nº 9.605/1998, que “dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”:

O artigo 69-A da Lei nº 9.605/1998 é claro: “Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão: (Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006)”. A pena prevista, incluída pela Lei nº 11.284/ 2006, é de “reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa”.

O artigo 7º da Resolução Conama 001/1986 (revogado pela Resolução Conama 237/97), tratava especificamente sobre a necessidade de independência dos executores dos estudos ambientais dos responsáveis por estas obras e intervenções, interessados na sua execução, determinado que os estudos de impacto ambiental sejam realizados “por equipe multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados”.         

Creio que não se justifica a revogação desse artigo já que essa independência é essencial para assegurar para a isenção dos resultados dos estudos ambientais realizados. Como uma empresa de consultoria ambiental poderia informar, no relatório final de seus Estudos de Impacto Ambiental, que a obra de interesse de um empreendedor não deveria ser realizada, face os riscos a ela inerentes e a inexistência de alternativas tecnológicas e locacionais seguras? Caso isso ocorresse, é bem provável que esse fosse o último de seus contratos e a empresa decretasse falência…

Caso os responsáveis pelos estudos ambientais fossem remunerados, independentemente de sua aprovação pelos órgãos ambientais, não haveria essa pressão, o que poderia ser feito através do pagamento, pelos empreendedores, dos custos relativos à realização dos estudos aos órgãos ambientais licenciadores, que os repassariam a empresas idôneas de consultoria neles cadastrados.

No capitalismo brasileiro, os investimentos parecem ser públicos, mas os lucros são privados. Isso infelizmente parece se repetir na gestão ambiental. Como no exemplo da erosão na Coroa do Meio, dado acima, empreendimentos muito lucrativos para seus interessados têm gerado consequências socioambientais muito negativas para o montante da população e ocasionado imensos e desnecessários gastos públicos na resolução dos problemas por eles gerados.

Municipalização do licenciamento e necessidade de técnicos qualificados e independentes

Uma iniciativa importante observada em Sergipe e há vários anos é a municipalização do processo de licenciamento ambiental. Isso é positivo, já que a população de um município, seus governantes e funcionários devem possuir um maior conhecimento sobre a realidade local e, portanto, serem capazes de realizar análises mais embasadas, com “conhecimento de causa”. Isso atende ao disposto no artigo 23 da Constituição Federal.

Embora louvável e necessária, observa-se também, no entanto, que muitos municípios não possuem Secretarias de Meio Ambiente, estando esta área, essencial para a gestão responsável e sustentável dos territórios municipais, usualmente associada em um “combo” a outras, como turismo, agricultura e esportes, por exemplo.

Sem a mínima intenção de desmerecer estas áreas, questiono apenas se a dispersão entre frentes distintas de atuação de um grande “combo” de secretarias não implicaria em recursos insuficientes para a adequada gestão ambiental desses municípios, considerando os usualmente parcos fundos destinados nos orçamentos municipais.

Além disso, outro aspecto essencial, embora muito negligenciado, é a necessidade de investimento em pessoal qualificado nas Secretarias Municipais de Meio Ambiente, particularmente nas equipes com atuação no processo de licenciamento ambiental. Nenhum trabalho pode ser realizado sem trabalhadores. Não é sensato esperar que um trabalho seja bem feito sem trabalhadores bem qualificados e com boas condições de trabalho.

Além disso, um problema comum encontrado nas secretarias municipais é o fato de muitos dos funcionários em atuação sejam pessoas em cargos comissionados ou funcionários cedidos de outras secretarias.

Mesmo que um prefeito considere necessário investir em cursos de formação e treinamentos para sua equipe, não há garantia de manutenção desses funcionários com uma eventual mudança de governo. As novas equipes contratadas pelos novos prefeitos nem sempre possuem embasamento teórico adequado ou mesmo experiência com o tema. A realização de concursos públicos poderia ser uma solução nesse sentido, afinal trata-se de políticas de longo prazo, de governo, e não de um governante.

Isso é particularmente importante considerando que profissionais contratados em cargos comissionados ou desvio de função não teriam autonomia para negar empreendimentos de interesse dos governantes e/ou seus amigos. A estabilidade dos servidores está diretamente relacionada à sua independência frente a possíveis pressões políticas, econômicas e/ou partidárias.

A necessidade de independência dos servidores atuando na análise do licenciamento dos empreendimentos está também diretamente relacionada à sua responsabilização no caso de eventuais crimes contra a administração ambiental.

A Lei nº 9.605 também inclui dentre estes, o fato de se “Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público” (Art. 67) e “Fazer o funcionário público afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental” (Art. 66), com penas, respectivamente, de “detenção, de um a três anos, e multa” e “reclusão, de um a três anos, e multa”.

Flagrante de lagoas na zona de expansão de Aracaju sendo aterradas em 2023 (foto FGDA)

Importância da transparência na gestão ambiental

Em uma democracia, se “todo o poder emana do povo” nenhuma informação pública deve ser a ele negada, e nem seu acesso a ela dificultado. A Constituição Federal determina que “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (..)” (Art. 37, grifo nosso).

A publicidade (ou transparência) nas ações dos governos e órgãos públicos é essencial para uma gestão realmente democrática: “Um dos principais fundamentos da transparência dos atos administrativos é a garantia de acesso dos cidadãos às informações coletadas, produzidas e armazenadas pelas diversas agências estatais. Na relação com o poder público, o acesso livre e transparente protege o cidadão de intromissões indevidas e atos arbitrários por parte dos governos e, por outro lado, é precondição para a participação do cidadão e dos grupos organizados da sociedade nos processos políticos e na gestão da coisa pública e, portanto, para uma democracia mais efetiva”[3].

Logo, se o licenciamento ambiental é um importante instrumento de gestão do nosso território e dos recursos públicos, é essencial que este não ocorra de forma sigilosa, objeto de poucos privilegiados, mas, muito pelo contrário, ele precisa ser rigorosamente transparente, aberto, fácil, acessível, como determina à legislação.

Faço aqui uma analogia: o licenciamento ambiental não pode ser uma “caixa preta”, aquela peça que tomamos conhecimento quando ocorre um acidente aéreo. Busca-se a caixa, após a fatalidade, para se identificar as suas causas. Esperamos que esse não seja o caso na gestão do nosso ambiente, em que “arqueólogos ecológicos” (ou vice versa), em um futuro talvez não muito distante, irão vasculhar esses documentos nessas “caixas” em busca de respostas (e responsáveis!) para as “fatalidades” ambientais decorrentes da má gestão de nossos territórios.

Esse é um ponto importante a ressaltar: a necessidade de “responsabilização” dos responsáveis, sejam estes governantes e/ou funcionários, pela gestão inadequada dos nossos recursos naturais. O crime, inclusive o crime ambiental, não pode compensar. Educar é sempre necessário, claro, mas punições devem necessariamente implicar em prejuízo financeiro, de modo a desestimular a continuidade de ações danosas ao interesse público, seja por má fé ou incompetência administrativa.

Por isso a importância de se assegurar a transparência nesse processo.

Em Sergipe, lembro de quando a Adema (Administração Estadual do Meio Ambiente) era a única responsável pelo processo de licenciamento ambiental no estado, sua página na internet permitia a livre consulta aos processos de licenciamento em análise e finalizados. Surpreendentemente, apesar de todos os avanços tecnológicos, de democratização do acesso à internet e da compreensão da importância da transparência na gestão pública, esses dados não mais estão disponíveis para o público.

O atual site da Adema apresenta um “Portal Ambiental” no qual o “empreendedor, poderá acompanhar o andamento de seus processos de licenciamento ambiental na Adema”[4], mas não permite a consulta das informações relativas aos processos de licenciamento pela população.

O mesmo ocorre no nível municipal, na página da Secretaria do Meio Ambiente de Aracaju (Sema) na internet, onde essas informações também não estão disponibilizadas.

Embora a prefeitura tenha criado um Portal (AjuInteligente) visando permitir “ao cidadão acesso remoto a diversos serviços da Prefeitura”, o que é uma louvável iniciativa, o acesso às informações públicas ao público deve ser facilitado ao máximo, e não dificultado.

Além de este portal exigir o cadastro do usuário e a definição de uma senha (a “transparência” deveria ser dos gestores, não necessariamente dos usuários!), o portal tampouco permite a consulta das informações relativas ao licenciamento, mas somente o cadastro de novas solicitações.

Desconheço a realidade dos demais municípios, mas infelizmente desconfio que a situação não seja muito diferente, por motivos semelhantes ou diversos.

Isso tem de mudar e essa, pelo menos, parece ser a orientação do governo federal, ao criar o Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA), “uma ferramenta disponibilizada pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) para divulgar informações relacionadas aos procedimentos do licenciamento ambiental, possibilitar a transparência desses processos de gestão pública e fortalecer o controle social” (https://pnla.mma.gov.br/legislacao). Sua criação busca “facilitar e otimizar a consulta dos usuários, contribuindo com a democratização do acesso à informação e consolidando o licenciamento ambiental como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente”[5].

Não se trata de “fazer uma média” com o povo, mas o atendimento a uma determinação legal, a Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003, que dispõe sobre o acesso público aos dados e informações ambientais existentes nos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), de modo a “agregar e sistematizar informações sobre o licenciamento ambiental e facilitar o acesso público gerado em todas as esferas de governo: federal, estadual, distrital”.

Por este motivo, é obrigação dos órgãos ambientais, estaduais e municipais, “o detalhamento e a atualização das informações sobre os processos de licenciamento ambiental em suas respectivas esferas de competência, divulgando-as em seus próprios sistemas de informação” (grifo nosso).

O texto na página do PNLA acima citada segue esclarecendo que “ao disponibilizar informações sobre os procedimentos de licenciamento, possibilitando o acesso aos dados de licenças emitidas e aos dados dos empreendimentos, legislações e publicações e eventos de capacitação em temas de interesse do licenciamento, o PNLA busca atender a um público diversificado: estudantes, professores, pesquisadores, servidores públicos, ONGs, empreendedores e profissionais que atuam na área de meio ambiente, dentre outros atores públicos e da sociedade civil interessados em temas ambientais”.

Embora em Sergipe a Adema não disponibilize essas informações para consulta pública, o PNLA permite a consulta a processos, em sua “Pesquisa de Licenciamento Ambiental”[6]. Embora estados como Minas Gerais, Pará e São Paulo tenham disponibilizado dados a partir da década de 1970, somente estão disponíveis para consulta processos a partir de 2008 em Sergipe.

Print de tela da Pesquisa de Licenciamento Ambiental no Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (https://pnla.mma.gov.br/pesquisa-de-licenciamento-ambiental)

Temos muito a aprender com outros estados, como Pernambuco que, na página da internet da Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH), disponibiliza, na aba “Publicações e transparência”, os arquivos referentes aos estudos ambientais condicionantes para os processos de licenciamento[7]. De forma simples, o cidadão comum pode procurar e baixar os arquivos referentes aos Estudos e Relatórios de Impacto Ambiental e Relatórios Ambientais Simplificados.

Na verdade, para que o processo de licenciamento ambiental seja realmente democrático e transparente, o ideal é que a população civil tenha acesso às informações de solicitação de empreendimentos antes de sua implantação e que possa acompanhar e se manifestar criticamente durante todo o processo e não só no prazo exíguo das consultas e audiências públicas.

Temo que a falta de transparência na divulgação dos processos de licenciamento ambiental esteja favorecendo o “passar da boiada”, como um lamentável ex-ministro do Meio Ambiente tão cinicamente expressou o descaso pelas leis, inclusive por membros do próprio governo, e o bem comum. Nesse processo, alterações irreversíveis no nosso podem estar sendo feitas, mesmo de forma aparentemente legal, causando graves danos “às presentes e futuras gerações”.


Myrna Landim é professora titular aposentada/voluntária da UFS e coordenadora do Núcleo de Ecossistemas Costeiros (CNPq/UFS)


[1] Maria do Socorro Coelho Bezerra & Pettson de Melo Cavalcanti, 2012. Transparência na administração pública: instrumentos legais e outros dispositivos. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/21794/transparencia-na-administracao-publica-instrumentos-legais-e-outros-dispositivos

[2] STJ, Superior Tribunal de Justiça. 12/05/2019. Notícias: In dubio pro natura: mais proteção judicial ao meio ambiente. Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias-antigas/2019/In-dubio-pro-natura-mais-protecao-judicial-ao-meio-ambiente.aspx

[3] Maria do Socorro Coelho Bezerra & Pettson de Melo Cavalcanti, 2012. Transparência na administração pública: instrumentos legais e outros dispositivos. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/21794/transparencia-na-administracao-publica-instrumentos-legais-e-outros-dispositivos

[4] ADEMA (Administração Estadual do Meio Ambiente). Disponível em: http://187.17.2.164/PortalAdema/

https://encurtador.com.br/dgzZ2

[5] Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA). O que é o PNLA? Disponível em: https://pnla.mma.gov.br/o-que-e-o-pnla

[6] Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA). Pesquisa de Licenciamento Ambiental. Disponível em: https://pnla.mma.gov.br/pesquisa-de-licenciamento-ambiental

[7] Agência Estadual de Meio Ambiente de Pernambuco (CPRH). Licenciamento ambiental. Disponível em: https://www2.cprh.pe.gov.br/licenciamento-ambiental/introducao/

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