Licenciamento ambiental: a importância das geotecnologias e da participação popular para uma gestão realmente democrática

MYRNA LANDIM, especial para Mangue Jornalismo

Em um artigo anterior, discuti algumas das razões pelas quais a capacidade de nossas sociedades altamente tecnológicas de executarem modificações rápidas, extensas e, muitas vezes, irreversíveis no meio ambiente gera a necessidade de processos de licenciamento ambiental antes da realização dessas intervenções.

Para tanto, devem ser realizados estudos ambientais aprofundados visando caracterizar a vulnerabilidade do meio e identificar eventuais riscos e consequências dos empreendimentos e alternativas pra minimizá-los.

Mencionei também, muito brevemente, a base legal que rege o processo de licenciamento ambiental, parte da Política Nacional de Meio Ambiente, e ressaltei a necessidade da existência de órgãos e equipes de profissionais capacitados e independentes para a sua condução.

Por fim, questionei a falta de transparência nessa condução e, com isso, os riscos para uma gestão ambiental responsável para com “a presente e futuras gerações”.

Neste artigo, abordo dois instrumentos essenciais para o licenciamento ambiental: a importância do uso das geotecnologias nesse processo, com a ampla disseminação dos arquivos georeferenciados, e da participação popular para uma gestão ambiental realmente democrática.

Geotecnologias e licenciamento ambiental

Se avanços tecnológicos permitiram a aceleração do ritmo de degradação ambiental, geraram também, por outro lado, a democratização no uso das geotecnologias. Atualmente, qualquer smartphone básico tem acesso ao Sistema Global de Posicionamento (GPS).

O tema é tão importante para a gestão ambiental que na página do Geoprocessamento no Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA) na internet existe uma “aba” para o “Geoprocessamento nos órgãos licenciadores”^[1].

Portanto, em tempos de democratização do acesso às geotecnologias, com aplicativos como Google MapsÒ® e WazeÒ® em cada smartphone, o ideal é que cada cidadão possa clicar em um mapa de sua cidade e ter acesso às informações sobre os empreendimentos ali licenciados ou em processo de licenciamento.

Algo semelhante poderia ser feito pelos estados e municípios com o auxílio do i3Geo, “aplicativo desenvolvido para o acesso e análise de dados geográficos utilizando a web”.

Este, “baseado em softwares livres, principalmente MapServer, utiliza como plataforma de funcionamento navegadores para internet, como o Internet Explorer e o Firefox. Foi desenvolvido pelo Ministério do Meio Ambiente e distribuído sob a licença GPL (General Public License), tendo como objetivo difundir o uso do geoprocessamento como instrumento técnico-científico e implementar uma interface genérica para acesso aos dados geográficos existentes em instituições públicas, privadas ou não governamentais. Pode ser utilizado e incorporado por qualquer instituição interessada sem custos”^[2] (grifo nosso).

Por isso é incompreensível a não disponibilização ao público, por parte dos gestores públicos em Sergipe e seus municípios, dos arquivos georeferenciados referentes aos empreendimentos em processo de licenciamento e por eles licenciados.

Para os que não entendem exatamente o significado de dados georeferenciados e desconhecem a importância da disponibilização dos mapas não só como figuras, mas também, em formato georeferenciado, para os cidadãos pelos órgãos governamentais em cada processo de licenciamento de empreendimentos, tento esclarecer simplificadamente sua importância a seguir.

Linhas (como as novas vias propostas na revisão do PDDU, por exemplo) ou polígonos (como novas fábricas ou condomínios em processos de licenciamento ambiental), sobre um “fundo branco” não permitem a compreensão do contexto real sobre o qual esses empreendimentos efetivamente serão implantados. Isso, ao contrário, é possível quando os mapas em formato georeferenciado (no qual cada ponto corresponde a uma coordenada geográfica) são disponibilizados e podem ser plotados, com o auxílio de programas específicos, sobre imagens de satélite e fotografias aéreas dessas regiões, como exemplificado na figura a seguir:

Infelizmente, arquivos georeferenciados não têm sido disponibilizados ao público nem nos processos de licenciamento ambiental, nem na “atual” (bem atrasada…) revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Aracaju (PDDU) e nem em outros projetos de intervenção ambiental, como a urbanização da orla na antiga Zona de Expansão da capital sergipana (projeto “Orla Sul”), por exemplo.

Na direção oposta, um órgão do Governo de Sergipe, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Sustentabilidade (SEDURBS), através da Superintendência Especial de Recursos Hídricos e Meio Ambiente (SERHMA), vem compilando e disponibilizando livremente, desde 2012, um banco de dados georeferenciados em um Sistema de Informações Geográficas (SIG), o Atlas Digital sobre Recursos Hídricos de Sergipe^[3].

É importante ressaltar que, entre os “vários temas de interesse aos recursos hídricos de Sergipe” deste SIG, encontram-se outros de interesse mais amplo para a gestão ambiental, como cobertura vegetal, uso da terra, vegetação, áreas protegidas, transporte, saúde, educação e transporte, dentre outros, como mostra a figura abaixo:

Devem-se parabenizar seus responsáveis pela prioridade do “uso de ferramentas open source no tratamento e na disponibilização das informações” e pela compreensão da importância da ampla disseminação desses dados, compreendendo “princípios básicos para o funcionamento do Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos” (SIRHSE) a:

1. descentralização da obtenção e produção de dados e informações;
2. coordenação unificada do sistema; e
3. acesso aos dados e informações garantido a toda a sociedade” (grifo nosso).

Licenciamento ambiental em Sergipe: Avanços e retrocessos?

Em Sergipe, ao nível municipal, destaca-se a Prefeitura de Aracaju, que já teve, na antiga Secretaria Municipal de Planejamento (SEPLAN), uma Coordenação de Geoprocessamento, com início em 2001^[4].

Seu coordenador, o engenheiro civil Juan Carlos Cordovez, apresentou as experiências do setor durante o VI Encontro de Coordenação do Programa Nacional de Apoio à Modernização Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM), “como a nova Base Cartográfica Digital, a montagem do banco de dados georeferenciados, o georeferenciamento e depuração do cadastro técnico municipal e a elaboração da nova Planta Espacial de Valores”. A figura a seguir mostra a divulgação, em página da Prefeitura de Aracaju, deste evento:

Segundo a notícia acima, neste evento não teria sido possível a apresentação do “mapa Geoambiental, que faz um diagnóstico do Meio Ambiente e subsidiou a revisão do Plano Diretor” (grifo nosso).

Esta última afirmação é bastante intrigante, considerando que a atual proposta de revisão do PDDU, de 2021, como dito acima, não disponibiliza os mapas das ações e zoneamentos propostos de forma georeferenciada, mas somente como “figuras” em formato pdf, como exemplificado na figura abaixo, referente ao Macrozoneamento.

De forma bastante lúcida e democrática, o então coordenador de Geoprocessamento da SEPLAN, Juan Carlos Cordovez, afirmou que “essa metodologia [o Geoprocessamento] está introduzindo uma mudança de cultura na administração baseada no conhecimento mais preciso e completo do território municipal e na espacialização das informações cadastrais, urbanísticas e sócio-econômicas” e que “a administração continua aperfeiçoando [o processo de implantação do Geoprocessamento], porque as informações mudam constantemente” e manifestou a intenção de “para 2007 contratar com os recursos do PNAFM, um sistema de informações geográficas do município para disponibilizar informações aos servidores, gestores e cidadãos em geral” (grifo nosso).

Analisando esse contexto histórico, só podemos nos perguntar: retrocedemos?!

Com exceção da louvável iniciativa do Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos (SIRHSE), os gestores e órgãos públicos sergipanos parecem ignorar ou ter esquecido a importância das geotecnologias na gestão ambiental e da necessidade de respeitar o principio da transparência junto aos cidadãos, também no tocante à disponibilização dessas informações ao público. Nesse ponto, creio que é importante destacar que:

1. A solicitação dos arquivos georeferenciados não implica em despesa adicional por parte dos órgãos públicos (já que estes foram utilizados pelas empresas contratadas para a elaboração dos mapas);
2. Isso permitirá uma análise mais criteriosa e independente por parte dos membros e órgãos da sociedade que dispõem de meios para essa análise;
3. Por este motivo, esse material deveria ser automaticamente disponibilizado juntamente com os demais arquivos (a lei de acesso à informação não nos daria, enquanto cidadãos, esse direito?).

Infelizmente, venho verificando essa prática em todas as comissões relativas à gestão ambiental de que venho participando em Sergipe (conselhos de Unidades de Conservação, Gerenciamento Costeiro, etc.) além das consultas públicas.

Licenciamento ambiental & participação popular

A participação popular é essencial no processo de licenciamento ambiental, sendo a realização de audiências públicas previstas e regulamentadas pela Resolução CONAMA No. 9/1987. Estas tem o objetivo de “expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito” (Art. 1).

No entanto, é importante não termos a ilusão de que uma mera reunião com alguns moradores da região a ser impactada por um empreendimento seria capaz de garantir uma efetiva participação popular.

Em primeiro lugar, é necessário que as audiências sejam efetivamente PÚBLICAS, o que implica:

• em sua ampla divulgação,
• na sua realização em dias e horários convenientes para a maioria dos interessados
• na disponibilização de espaços capazes de comportar adequadamente a estes,
• em que todos sejam capazes de compreender claramente o que está em jogo e se manifestarem livremente e
• que suas opiniões, mesmo as discordantes, sejam consideradas e possam, eventualmente, mudar o rumo deste processo e as diretrizes e/ou condicionantes dos empreendimentos.

Afinal de contas, “a ata da(s) audiência(s) pública(s) e seus anexos, servirão de base, juntamente com o RIMA^[5], para a análise e parecer final do licenciador quanto à aprovação ou não do projeto” (Resolução CONAMA No. 9/1987, Art. 5, grifo nosso).

Ou seja, as audiências públicas deveriam atender exclusiva ou, ao menos, majoritariamente aos interesses da coletividade e não somente aos dos “donos do poder econômico”. Em uma sociedade realmente democrática, mesmo quem não tem dinheiro e aqueles que historicamente “não tem voz” tem direitos. E a lei deveria garantir esses direitos!

Em Aracaju, várias consultas públicas tem sido realizadas nos últimos anos, o que é desejável e necessário. No entanto, a sua condução vai determinar se estas serão instrumentos de gestão efetivamente democrática do uso dos territórios de nossa cidade, ou não.

Em 2021 a Prefeitura municipal lançou o Edital de convocação de consulta pública 1/2020, “que teve como objetivo a criação de UNIDADE DE CONSERVAÇÃO, DO TIPO RESERVA EXTRATIVISTA, NO ÂMBITO DO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO DE ARACAJU, a ser denominada RESERVA EXTRATIVISTA “MANGABEIRAS IRMÃ DULCE DOS POBRES”, localizada no imóvel do domínio útil do Município de Aracaju”’^[6] (grifo nosso, trecho em maiúsculas no original).

Embora a consulta se referisse à criação de uma unidade de conservação (“reserva extrativista”), dentre os documentos disponibilizados para a sociedade analisar de modo a poder participar da referida consulta pública, encontrava-se um Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV) referente à “Urbanização Comunidade Mangabeira”^[7] (grifo nosso).

Surpreendentemente, foi também disponibilizado o Decreto Municipal nº 6.175 de 2 de julho de 2020, que cria a referida unidade. Ou seja: o edital acima referido convocava uma consulta pública para “subsidiar a definição da localização, da dimensão e limites” de uma unidade de conservação já criada?! Foi criada uma unidade de conservação sem localização, dimensão e limites definidos?

Somente posteriormente este RIV foi substituído na página da prefeitura por um Relatório Ambiental Simplificado (RAS)^[8] com o objetivo de servir “de subsídio para a Proposta de Plano de Manejo para a Unidade de Conservação de uso Sustentável do tipo Reserva Extrativista – RESEX […]”.

Outra consulta pública realizada em 2023 referia-se ao anteprojeto de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano da Cidade de Aracaju (PDDU)^[9]. Dentre os arquivos disponibilizados para análise encontram-se a minuta de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Aracaju e vários anexos.

Os mapas, no entanto, estão apresentados em formato pdf, não georeferenciados, o que, como explanado acima, não permite examiná-los a partir de outras bases de dados ambientais (como a drenagem, por exemplo…) e/ou fotografias aéreas e imagens de satélite e nem examinar as propostas do PDDU de forma integrada.

Este fato dificulta, se não impede, a verificação de eventuais problemas ou inconsistências na atual proposta do PDDU. Cito como exemplo o Anexo XII (Sistema Viário), com várias vias planejadas sobre áreas ambientalmente vulneráveis, que, temo, serão aprovadas junto com o PDDU como um “cheque em branco” (ou escrito de uma forma que não podemos enxergar muito bem o que assinamos…) pela comunidade!

Esta consulta pública permitia o envio de “contribuições com o PDDU” em um formulário online (Google Forms)^[10], que não permitia o envio de arquivos e com contribuições limitadas a um máximo de 500 caracteres! A prefeitura parece querer “ouvir” a comunidade, mas desde que não tenhamos muito a dizer?

Talvez a mais recente consulta pública realizada em Aracaju seja aquela visando a criação de uma Unidade de Conservação (UC), do tipo Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE), no âmbito do território do município de Aracaju^[11].

O “Edital de convocação – Consulta Pública 01/2023” informa, em sua justificativa, que “celebrou um financiamento com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), para o Programa de Requalificação Urbana da região oeste de Aracaju” (grifo nosso). No entanto, seu objetivo seria o de “promover a melhoria da ocupação do espaço urbano no município de Aracaju” (grifo nosso).

Não fica claro, portanto, o motivo de a consulta pública ter sido realizada visando à criação de uma UC em áreas de manguezais. Isto porque Além disso, a lei Nº 2.651/2012 (Novo Código Florestal) considera “os manguezais, em toda a sua extensão” como “Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas” (Art. 4º). Por que criar uma nova UC em uma área que já se encontra sob proteção legal (manguezais), se outras áreas naturais no município (como as restingas) encontram-se desprotegidas e sob rápida e crescente degradação?

Mais ainda, como uma espécie de ironia perversa, a UC proposta é a do tipo ARIE. Esta categoria se aplica a áreas “em geral de pequena extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza” (Lei 9.985/2000, Art. 16, grifo nosso).

Relevante Interesse Ecológico? Muito pelo contrario, os manguezais do Rio do Sal encontram-se infelizmente sob elevado grau de impacto antrópico, sofrendo descarga de esgotos domésticos e industriais e sendo palco frequente de episódios de mortandade em massa de peixes, devido à baixa oxigenação de suas águas. Embora medidas urgentes sejam necessárias para a sua proteção, esta região não apresenta características que justifiquem a sua inclusão nesta categoria de UC.

Por fim, se o escopo deste financiamento se aplica à totalidade do município e seu “objetivo geral do programa é promover a proteção da vegetação característica do município de Aracaju” (grifo nosso), por que são escolhidos neste edital somente “o mangue e as suas fitofisionomias”?

Por que não investir esses recursos na implantação de unidades de conservação na região sul da cidade? A antiga Zona de Expansão Urbana de Aracaju, definida pela Lei Municipal 873/1982, corresponde “a quase 40% do território municipal”, sendo onde “se concentram a maior parte dos vazios urbanos existentes na cidade que apresenta, nos últimos anos, maior apreciação do valor da terra” (FRANCA; REZENDE, 2010, p. 2).

Por estes e outros motivos, é essencial a ampla participação popular no processo de licenciamento ambiental (e de outras leis e projetos de interesse público) para que eventuais pressões desse tipo sejam identificadas e refutadas. Para tanto, são necessárias Consultas Públicas realmente democráticas, transparentes, e não “arremedos” de consulta, que mais parecem “caixas pretas”, às quais não podemos ter acesso. A população envia suas contribuições e a prefeitura faz o que acham melhor (ignorar?) com elas. Precisamos saber: O que foi sugerido? Por quem? Sob quais argumentos? Essas são perguntas essenciais para uma Consulta Pública digna desse nome.

Nesse contexto, a reunião realizada na Procuradoria da República de Sergipe em função de denúncias “contra a forma como licenciamentos para grandes empreendimentos na antiga Zona de Expansão Urbana estão sendo concedidos pela Prefeitura de Aracaju”^[12] é uma excelente oportunidade para buscarmos maior transparência e legitimidade nesse processo.

Os moradores da antiga Zona de Expansão alegam “que até agora nenhuma audiência pública se realizou nos bairros e até aqui os projetos não foram disponibilizados para a população”. 

Dentre suas reclamações encontram-se as autorizações dadas permitindo a ocupação de áreas próximas à praia, das margens dos rios, fechando os acessos utilizados por pescadores, marisqueiras e pela população local como áreas de lazer. Impactos observados pelos moradores “com o aumento dos píeres e ancoradouros e de lanchas e Jets skis circulando nas águas” são “a diminuição do produto da pesca, como também com a destruição […] de redes de pesca no leito do rio”.

Atuando juntamente com os moradores da região, o Fórum em Defesa da Grande Aracaju, “vê nesses licenciamentos o risco de se transformar toda antiga Zona de Expansão em mais uma área urbana desordenada e com sérios problemas de infraestrutura”.

Para o especialista em gestão urbana e planejamento municipal, integrante deste Fórum e morador do bairro Robalo, José Firmo, “o que se pede é que os licenciamentos sejam concedidos respeitando o máximo de equilíbrio entre os novos condomínios e loteamentos, com a forma de vida antes existente nesses bairros. Também a chegada desses grandes condomínios precisa ser com o menor impacto sobre a flora e a fauna locais”.

Segundo essa notícia, teriam sido “protocoladas junto ao MPF […] a suspensão das licenças, até que todos os projetos sejam revisados, bem que as empresas detentoras das licenças sejam compelidas a se absterem de edificar nas faixas “non Eadificandi”, nas Áreas de Preservação Permanente (APP)”.

É absurdo que a população local e a sociedade civil organizada precisem recorrer ao poder Judiciário para garantir que as ações do Poder Executivo atendam à legislação: áreas de Preservação Permanente (APP) deveriam ser, como o próprio nome diz, permanentemente preservadas!

No entanto, se o processo de licenciamento ambiental não for desenvolvido de forma adequada e transparente, colheremos (como já estamos colhendo) as consequências da gestão irresponsável de nosso ambiente.

Um triste exemplo disso é o caso que podemos considerar, mais do que uma “tragédia”, um verdadeiro crime ambiental: o afundamento de grande parte da cidade de Maceió, consequência da exploração inadequada de uma mina subterrânea pela antiga Salgema, agora Braskem, levando à recente decretação de emergência pela prefeitura^[13] e à solicitação de criação de uma CPI da Braskem no Senado^[14]. Tragédias são “fatalidades”, algo que não poderia ser previsto, o que não parece ser exatamente o que ocorreu nessa região. Para evitar esse tipo de situação é que devem ser seguidos criteriosamente os princípios da precaução e prevenção no processo de licenciamento ambiental.

Para quem não conhece bem esse caso, indico os vídeos do Brasil de Fato e do Meteoro Brasil que publicaram, há, respectivamente, três e dois anos uma boa síntese do histórico do caso, incluindo as pressões sobre o então coordenador do órgão ambiental estadual, José Geraldo Marques, que há décadas já alertava para os riscos da implantação do empreendimento na região^[15][16].

Se o objetivo da administração pública é o de garantir a ampla de democrática participação da população, parece que a legislação ambiental não está sendo, ao menos completa e/ou adequadamente, cumprida. A transparência no processo de licenciamento ambiental é condição essencial para o controle democrático e popular contra o risco do abuso do poder econômico sobre a gestão ambiental, com lucros para poucos, mas riscos e prejuízos para muitos.

Myrna Landim é professora titular aposentada/voluntária da UFS e coordenadora do Núcleo de Ecossistemas Costeiros (CNPq/UFS)

^[1] Abreviação de Relatório de Impacto Ambiental

^[2] Aracaju. 2022. Aviso de audiência pública para divulgação do relatório técnico final da consulta pública para a criação da Unidade de Conservação Extrativista das mangabeiras. Disponível em: https://www.aracaju.se.gov.br/consultapublica/conservacaomangabeiras/

^[3] EMURB, d/ data. Relatório de Impacto de Vizinhança. Urbanização Comunidade Mangabeira.

^[4] EMURB, 2020. Relatório Ambiental Simplificado – RAS. Comunidade Mangabeiras. Disponível em: https://www.aracaju.se.gov.br/pdf/conservacao-mangabeiras/material-de-apoio-2021/Relatorio-Ambiental-Simplificado-Comunidade-Mangabeiras.pdf

^[5] Aracaju. 2021. PDDU.  Conheça o Projeto do novo PDDU. Disponível em:  https://www.aracaju.se.gov.br/pddu/.

^[6] Disponível em https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSeqvWg9RIvITdilP_0ncU5jUBlPfvyOYF-8Iox5Vkzmvczbag/viewform

^[7] Aracaju. 2023. Consulta Pública Unidade de Conservação Lamarão. Disponível em: https://docs.google.com/forms/d/e/1FAIpQLSdWXz-5KPjHzommnG80FiKvMlg0mLJaSwsLGK61CeHGZgMSQQ/viewform

^[8] EMURB, 2020. Relatório Ambiental Simplificado – RAS. Comunidade Mangabeiras. Disponível em: https://www.aracaju.se.gov.br/pdf/conservacao-mangabeiras/material-de-apoio-2021/Relatorio-Ambiental-Simplificado-Comunidade-Mangabeiras.pdf

^[9] CNN Brasil. Maceió decreta emergência por risco de colapso em mina da Braskem. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/maceio-decreta-emergencia-por-risco-de-colapso-em-mina-da-braskem/

^[10] G1. Afundamento do solo em Maceió: Renan Calheiros apresenta pedido para criar CPI da Braskem no Senado. Disponível em: https://g1.globo.com/al/alagoas/noticia/2023/09/14/renan-calheiros-cpi-braskem-senado-maceio-afundamento-solo.ghtml

^[11] Brasil de fato. A história dos bairros que podem afundar em Maceió por ação de mineradora. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=7VnlLzH8WVE

^[13] CNN Brasil. Maceió decreta emergência por risco de colapso em mina da Braskem. Disponível em: https://www.cnnbrasil.com.br/nacional/maceio-decreta-emergencia-por-risco-de-colapso-em-mina-da-braskem/

^[14] G1. Afundamento do solo em Maceió: Renan Calheiros apresenta pedido para criar CPI da Braskem no Senado. Disponível em: https://g1.globo.com/al/alagoas/noticia/2023/09/14/renan-calheiros-cpi-braskem-senado-maceio-afundamento-solo.ghtml

^[15] Brasil de fato. A história dos bairros que podem afundar em Maceió por ação de mineradora. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=7VnlLzH8WVE

^[16] Meteoro Brasil. Maceió está sumindo do mapa. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=0N6RNPihKug